Kafli 06 af 13

Grunur 6: Útgjaldaþensla ríkisins

Ákæran nýtur óvenju breiðs stuðnings. Viðskiptaráð Íslands sló upp fyrirsögninni „Ríkið kyndir undir verðbólgu“ í formlegri umsögn til efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis þann 13. desember 2021, áður en vaxtahækkunarferlið var almennilega hafið. Ráðið endurtók línuna nánast orðrétt í hverri einustu umsögn um fjárlagafrumvörp sem á eftir fylgdu, hvað beittast í maí 2024: „Útgjaldavöxtur síðustu ára hefur kynt undir háa verðbólgu og valdið bæði heimilum og fyrirtækjum búsifjum.“ Samtök atvinnulífsins (SA) héldu uppi svipuðum málflutningi samfellt frá 2022, síðast þegar Anna Hrefna Ingimundardóttir, aðstoðarframkvæmdastjóri, kallaði 4,5% verðbólgumælingu í desember 2025 „afleita þróun“ sem drifin væri áfram af skatta- og útgjaldablöndu stjórnvalda. Fjármálaráð, sem er óháð stjórnvöldum, komst að sömu niðurstöðu úr sinni óháðu stúku þann 30. apríl 2024: „Vaxta- og verðbólgustigið bendir til að þensla sé enn til staðar. Útgjaldavöxtur síðustu ára er ósjálfbær.“ Formaður Miðflokksins og fyrrverandi forsætisráðherra, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, sá um popúlíska vinkilinn í ræðustóli Alþingis þann 5. febrúar 2026, þar sem hann stillti verðbólgu upp sem afurð ríkisstjórnar sem kennir öllum öðrum um en sjálfri sér, á meðan hún hækkar „verð, gjöld og skatta“ í takt við fyrirtækin sem hún skammar.

Hæst skrifaða röddin tilheyrir þó Seðlabankanum sjálfum. Í Peningamálum 2024/2, sem komu út 8. maí 2024, er slaki í ríkisfjármálum formlega tilgreindur sem uppsveifluáhætta fyrir verðbólgu: „efnahagsumsvif gætu vaxið hraðar og verðbólguþrýstingur því verið meiri ef slakinn í aðhaldi hins opinbera reynist meiri en grunnspáin gerir ráð fyrir.“ Yfirlýsing peningastefnunefndar í sama hefti setti nýgerða kjarasamninga og aðgerðir í ríkisfjármálum undir sama hatt, sem tvo áhrifavalda þar sem eftirspurnaráhrifin væru ekki enn að fullu komin fram. Seðlabankinn tekur þar með formlega undir ákærur haukanna.

Fimm raddir — Viðskiptaráð, Samtök atvinnulífsins, Fjármálaráð, Seðlabankinn, stjórnarandstaðan — sem allar segja að verðbólga á Íslandi eigi rætur sínar að rekja til ríkisfjármála. Breiðari verður samstaðan vart í íslenskri pólitík og efnahagslífi. Þetta kallar á nánari skoðun.

Málið við fyrstu sýn

Málið á við rök að styðjast. Viðbrögð Íslands við heimsfaraldrinum voru umfangsmikil á hvaða mælikvarða sem er. Halli á rekstri hins opinbera fór úr −1,4% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2019 í −8,8% árið 2020 og −8,0% árið 2021, sem er uppsafnað 4,7 prósentustigum meiri halli yfir þessi tvö ár en meðaltal evrusvæðisins (−7,0 og −5,1). Fjármálareglur ríkisins voru felldar úr gildi árið 2020 og voru áfram í biðstöðu til ársins 2025 með röð framlenginga. Fjármála- og efnahagsráðuneyti afgreiddi neyðarúrræði á borð við hlutabótaleið, viðspyrnustyrki og lokunarstyrki á tímalínu sem mældist í vikum. Uppsöfnuð lánsfjárþörf ríkissjóðs yfir tvö ár nam 16,8% af VLF, sem var með því mesta sem sást á Norðurlöndunum á þessum tíma.

Eldbrotin við Grindavík hófust 10. nóvember 2023 með fyrsta kvikuinnskotinu við Svartsengi og hafa haldið áfram í hrinum síðan. Ríkið keypti nánast allan íbúðastofn bæjarins í gegnum Þórkötlu ehf, sérhæft fasteignafélag, með heildarheimild upp á 61 milljarð króna. Það reisti varnargarða umhverfis orkuverið í Svartsengi, hélt úti aðgerðum Almannavarna á neyðarstigi, og greiddi laun til flóttafólks úr bænum í gegnum sérstakt ríkisúrræði. Í 4. greinar úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) fyrir árið 2024 eru bein fasteignakaup í Grindavík og útgjöld vegna eldsumbrota metin á um 1,2% af VLF; eigin samantekt Hagstofunnar metur heildarútgjöld tengd Grindavík árið 2024 á yfir 1,9%.

Og þann 7. mars 2024 — sama dag og Breiðfylkingin undirritaði Stöðugleikasamninginn — kynnti ríkisstjórnin velferðarpakkann Vaxandi velsæld, sem hljóðaði upp á 80 milljarða króna á fjórum árum, með hækkun barnabóta, auknum húsnæðisbótum, gjaldfrjálsum skólamáltíðum frá haustinu 2024, og einskiptis vaxtastuðningi til skuldsettra heimila.

Þegar horft er á heildarjöfnuðinn lítur þetta út fyrir að vera fjögurra ára slökun í ríkisfjármálum sem hefur aldrei gengið að fullu til baka. Halli á rekstri hins opinbera á Íslandi árið 2024 var −3,7% af VLF, sem er meira en meðaltal evrusvæðisins sem var −3,1%. Út frá þessari einu tölu virðist málflutningur haukanna halda vatni.

Úrslitasprófið

Það sem heildarjöfnuðurinn getur ekki sagt þér er hversu stór hluti hallans er virk stefnumörkun og hversu stór hluti er sveiflutengdur eða einskiptisaðgerð. Til þess þarftu að horfa á hagsveifluleiðréttan frumjöfnuð — hallann að frádreginni hagsveiflunni og vaxtagreiðslum — sem er sá mælikvarði sem seðlabankar, AGS og Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) nota þegar þeir vilja meta hvort ríkisfjármálin séu að vinna með eða á móti hagsveiflunni. OECD birtir þennan mælikvarða fyrir öll aðildarríki í Economic Outlook.

Hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður, % af framleiðslugetu. Heimild: OECD Economic Outlook.

Myndin er ótvíræð. Ísland keyrði á dýpri faraldurshvata árin 2020–2021 — haukarnir hafa rétt fyrir sér varðandi þann glugga, og bilið gagnvart samanburðarlöndum var raunverulegt. En frá 2022 og áfram dró Ísland saman seglin af meiri hörku og hraða en nokkurt annað land í hópnum. Undirliggjandi staða fór úr −2,7% af framleiðslugetu árið 2021 í +0,6% árið 2024, sem er 3,3 prósentustiga aðhaldsaukning á þremur árum. Evrusvæðið náði 1,6 prósentustigum á sama tímabili. Árið 2023, þegar munurinn á undirliggjandi verðbólgu á Íslandi og evrusvæðinu náði hámarki í +2,7 prósentustigum, var hagsveifluleiðréttur frumjöfnuður Íslands 1,6 prósentustigum þrengri en á evrusvæðinu. Árið 2024, þegar aðgerðir vegna Grindavíkur voru í fullum gangi, var hann 1,8 prósentustigum þrengri. Ísland var agameistarinn í ríkisfjármálum í þessum hópi frá 2022 og áfram, ekki eftirbáturinn.

Og Seðlabankinn veit það. Sama stofnun og flaggaði slaka í ríkisfjármálum sem verðbólguáhættu í Rammagrein sinni í maí 2024 hafði birt uppgjörið í næsta hefti á undan. Peningamál 2023/4, III. kafli: „Slökun á aðhaldi ríkisfjármála, mæld sem breyting í hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði, er áætluð að hafa numið samanlagt 4,9% af landsframleiðslu á árunum 2020-2021 … Það gekk að nokkru leyti til baka í fyrra þegar aðhald ríkisfjármála jókst um rúmlega 3% af landsframleiðslu og útlit er fyrir að það aukist um 1,3% til viðbótar í ár.“ Faraldursslökunin upp á 4,9% af VLF gekk að hluta til baka með 3% af VLF aðhaldsaukningu árið 2022 og 1,3% til viðbótar árið 2023. Eigin tölur Seðlabankans — í sama riti og hann varar við slaka í ríkisfjármálum — lýsa virkum samdrætti í útgjöldum. Haukarnir og Seðlabankinn trúðu því bæði að ríkisfjármálin væru of slök. Eigin hagsveifluleiðrétti mælikvarði Seðlabankans sýndi að Ísland var að draga saman seglin af meiri krafti en evrusvæðið nákvæmlega þau ár sem verðbólgubilið myndaðist. Þetta getur ekki hvort tveggja verið satt; tölurnar hafa betur.

Sundurliðunin fyrir 2024

Heildarjöfnuðurinn upp á −3,7% árið 2024 er helsta haldreipi haukanna á seinnihluta hagsveiflunnar: á yfirborðinu virðist Ísland vera að slaka aftur á klónni. Svo er ekki, þegar litið er á undirliggjandi þætti.

• Beinn kostnaður vegna Grindavíkur: um 1,9 prósentustig af VLF (samantekt Hagstofunnar og fjármála- og efnahagsráðuneytis). Fasteignakaup Þórkötlu 51,5 ma.kr., varnargarðar við Svartsengi 7,2 ma.kr., launastuðningur við flóttafólk 9,2 ma.kr., aðgerðir Almannavarna 4,5 ma.kr., og afgangurinn dreifður. AGS notar þrengri tölu upp á 1,2 prósentustig sem nær aðeins yfir fasteignakaupin.

• Viðbótarkostnaður vegna Vaxandi velsældar 2024: um 0,4 prósentustig. Fyrirsagnartalan upp á 80 milljarða króna er fjögurra ára loforð, ekki tala fyrir eitt ár; viðbótarkostnaðurinn árið 2024 er nær 20 milljörðum, þar sem stærsti einstaki liðurinn er einskiptis vaxtastuðningur sem mun ekki endurtaka sig.

• Undirliggjandi: um −1,4% af VLF — verulega þrengri staða en meðaltal evrusvæðisins upp á −3,1%.

Ef Grindavík er tekin út fyrir sviga — ekki vegna þess að náttúruhamfarir séu valkvæðar, heldur vegna þess að spurningin sem liggur fyrir er hvort stjórnvöld hafi valið þensluhvetjandi stefnu í ríkisfjármálum — þá er talan fyrir 2024 framhald af aðhaldsskeiðinu 2022–2023. Í 4. greinar úttekt AGS 2024 er komist að sömu niðurstöðu berum orðum, þar sem stefnan er kölluð „í stórum dráttum hlutlaus“.

Eitt smáatriði til viðbótar gerir út um það sem eftir lifir af eftirspurnarrökunum. Af þeim húseigendum sem fengu bætur í gegnum Þórkötlu, settu um 90% andvirðið beint í nýtt eigið húsnæði. Uppkaupin í Grindavík færðu húsnæðisstofn á milli eigenda; þau dældu ekki inn nýju neysluflæði. Ríkið borgaði heimilum fyrir húsin þeirra og þessi heimili afhentu peningana til verktaka sem seldu önnur hús. Á vettvangi heimilanna var þetta efnahagsreikningsfærsla, ekki neysluaukning. Hamfarirnar birtast í ríkisreikningnum sem útgjöld upp á 1,9% af VLF; eftirspurnaráhrif þeirra á íslenska hagkerfið í heild eru nálægt núlli.

Andstæðan í orkublöndunni

Það er einn samanburður til viðbótar sem lætur stöðu Íslands líta út fyrir að vera enn þrengri. Samanburðarlönd keyrðu á slakri stefnu árin 2022–2023 sérstaklega til að verja heimili fyrir orkuverðsskelli — Strompreisbremse og Gaspreisbremse í Þýskalandi, bouclier tarifaire í Frakklandi, bonus energia á Ítalíu, og Energy Price Guarantee í Bretlandi. Þetta voru stór, nafngreind fjárlagaverkefni sem voru beinlínis kynnt sem verðbólgubætur, og þau eru ástæðan fyrir því að stór hluti af útgjaldaaukningu evrusvæðisins árin 2022–2023 birtist í bókunum sem valkvæð slökun í ríkisfjármálum.

Ísland fór ekki í neinar slíkar aðgerðir, vegna þess að Ísland þurfti þess ekki. Innlenda raforkukerfið byggir að fullu á endurnýjanlegri orku; húshitun er með jarðvarma; innflutningsreikningur jarðefnaeldsneytis er lítill og rauk ekki upp á innlendum smásölumarkaði á sama hátt og gasreikningar gerðu á meginlandi Evrópu. Húsnæðis- og orkuliður samræmdrar vísitölu neysluverðs (CP04) á Íslandi árið 2022 mældist +6,0% á milli ára gagnvart meðaltali evrusvæðisins upp á +17,5% — ellefu og hálfs prósentustigs bil sem skýrist nánast alfarið af fjarveru gasverðsskellsins. Ísland slapp eins ódýrt og hægt var í gegnum stærsta einstaka verðbólguskell áratugarins í kjölfar faraldursins.

Þetta gerir beinan samanburð harðari fyrir Ísland í prinsippinu en einhvern veginn samt sýknandi í reynd. Íslenska ríkisfjármálastaðan var nú þegar þrengri en á evrusvæðinu á hagsveifluleiðréttan mælikvarða og var ekki að sinna neinu af því orkustyrkjaverki sem stefna samanburðarlanda var að gera. Sama heildartala; ólík samsetning; íslenska talan er hrein undirliggjandi staða. Evrópska talan inniheldur stóran fleyg vegna orkuverðsvarna. Þegar rétt er leiðrétt fyrir þessu var Ísland ekki með slaka stefnu miðað við samanburðarlönd; Ísland var, frá 2022 og áfram, með þrengstu undirliggjandi stöðuna á Norðurlöndunum.

Lítil, önnur miðlun frá Grindavík

Grindavík birtist í vísitölu neysluverðs (VNV) á einum stað sem þessi grein hefur ekki skoðað hingað til: húftryggingum. Alþjóðlegi endurtryggingamarkaðurinn fyrir náttúruhamfarir harðnaði verulega árin 2023 og 2024, og íslensk tryggingafélög — Sjóvá, VÍS, TM — veltu kostnaðinum út í innlend iðgjöld. Eigin iðgjöld Sjóvár jukust um +11,6% árið 2023 og um +7,4% til viðbótar árið 2024; arðsemi eigin fjár hækkaði úr 11,6% í 20,7% og síðan 17,5%; samsett hlutfall sat í 94–97% gagnvart 82–86% viðmiði hjá norrænum samanburðarfélögum. Tryggingafélögin voru nálægt núllinu í vátryggingarekstri á meðan þau keyrðu í gegn tveggja stafa prósentuhækkanir á iðgjöldum til að standa straum af endurtryggingareikningnum.

Í VNV lendir þetta í undirliðnum CP121 tryggingar — sem vegur 0,97% af körfunni, og mældist 7,8% / 8,2% / 7,7% yfir árin 2023–2025. Þetta er eini liðurinn innan CP12+CP13 „ýmiss konar þjónusta“ flokksins sem er enn yfir 5% seint á árinu 2025. Söguleg fjögurra stafa sundurliðun staðfestir samsetninguna: húftryggingar (IS1242) 8,1% → 4,8% → 9,1% og ökutækjatryggingar (IS1244) 7,8% → 10,6% → 6,9%. Endurhröðun verðbólgu í húftryggingum árið 2025 rímar við tímasetninguna á því þegar endurnýjanir á endurtryggingum vegna Grindavíkur skila sér í bækurnar.

Beint framlag til heildarvísitölu VNV er um 0,08 prósentustig á ári — lítið á yfirborðinu, en miðlunin er vélræn og vert er að nefna hana. Náttúruhamfaraskellur á alþjóðlegum endurtryggingamarkaði flæddi í gegnum innlenda tryggingaverðlagningu inn í VNV, og úr VNV inn í hvert einasta verðtryggða húsnæðislán á Íslandi í gegnum verðtryggingu. Grindavík bjó til aðra, smærri verðbólgumiðlun sem fer algjörlega framhjá ríkisfjármálunum og rennur í gegnum samverkamaninn sem var afhjúpaður í Grunaða 3. Eldgosið kostaði skattgreiðendur 1,9% af VLF í gegnum fjárlögin og bætti við litlum, þrálátum dropa í heildarvísitölu VNV í gegnum tryggingamarkaðinn og dreifði síðan þeim dropa um allt hagkerfið í gegnum verðtryggða samninga. Sama vél og breytir leiguverðsskelli í heimilisskuldir breytir einnig endurtryggingaskelli í heimilisskuldir.

Það sem stendur eftir

Grunur 6 er sýknaður af ákærunni um of mikil heildarútgjöld. Ríkisfjármálastaða Íslands var ekki slök á því tímabili sem verðbólgubilið myndaðist, og á hagsveifluleiðréttan mælikvarða var hún verulega þrengri en á evrusvæðinu frá 2022 og áfram. Seðlabankinn sagði ríkisfjármálin vera uppsveifluáhættu fyrir verðbólgu; eigin bókhald Seðlabankans sýndi Ísland í virkum samdrætti. AGS sagði árið 2024 vera hlutlaust. Faraldurshvatinn 2020–2021 var raunverulegur og stærri en hjá samanburðarlöndum — og hann hafði verið að fullu undinn ofan af árið 2023 á undirliggjandi mælikvarða. Haukarnir greindu slökunina réttilega. Þeir skilgreindu hana síðan ranglega sem viðvarandi ástand þegar gögnin sýndu að hún hafði gengið til baka.

Það sem stendur eftir er þrengra og áhugaverðara. Haukarnir hafa hálfan rétt fyrir sér, og sá helmingur sem þeir hafa rétt fyrir sér með er ekki sá helmingur sem þeir sjálfir leggja áherslu á. Ísland eyddi vissulega umtalsverðum fjármunum í gegnum faraldurinn, og hluti af þeim útgjöldum lak inn á nákvæmlega þann markað sem átti síðar eftir að framleiða þrálátu verðbólguna — leigumarkaðinn á höfuðborgarsvæðinu og biðröðina eftir nýbyggingum. Mistökin fólust ekki í umfangi útgjaldanna; mistökin fólust í því hvar þau lentu. Svigrúm í ríkisfjármálum í faraldrinum sem hefði getað farið í að stórauka stofnframlög, kaupa land á höfuðborgarsvæðinu, eða fjármagna beint óhagnaðardrifin húsnæðisfélög fór þess í stað í millifærslur, viðspyrnustyrki og hlutabótaleiðir. Peningunum var eytt. Þeir byggðu ekki hús.

Þetta er gagnrýni á samsetningu, ekki umfang, og hún tengir Grunaða 6 við greininguna á samdrættinum síðar í þessari grein. Saga ríkisfjármála á Íslandi er ekki „ríkið eyddi of miklu“. Hún er „ríkið eyddi, í umtalsverðum mæli, í allt nema þann flöskuháls sem átti síðar eftir að þrengja að.“ Raunútgjöld hins opinbera á mann til húsnæðis- og skipulagsmála drógust saman um 26% á áratugnum fram til 2024 á meðan mannfjöldi jókst um 19%, og biðlistinn eftir félagslegu leiguhúsnæði fyrir tekjulágt fólk á vinnualdri tvöfaldaðist. Sama ríkisfjármálavél og gat kallað fram 4,9% af VLF í neyðarhvata vegna faraldursins var vélin sem dró saman húsnæðisframlög sín að raungildi allan tímann. Velferðarpakkinn Vaxandi velsæld upp á 80 milljarða króna árið 2024 er tærasta birtingarmynd þessara mistaka: ríkið tekur að sér dreifingarhlutverk vegna húsnæðisskorts sem ríkið hafði neitað að laga á framboðshliðinni, með því að skrifa ávísanir til leigjenda í stað þess að byggja íbúðir handa þeim.

Grunur 6 gengur frjáls ferða sinna undan beinu ákærunni og er skráður sem vitni í ákærunni um ranga samsetningu. Vandamálið var aldrei stærðin á halla ríkissjóðs. Vandamálið er hvað hallinn keypti.